Региональное
Законодательство
Удмуртии

Определение Верховного суда Удмуртской Республики от 02.04.2014 по делу N 33-1178/2014 <О признании недействующим решения Городской думы г. Ижевска от 14.11.2013 N 508 "О толковании пунктов 1.3 и 1.4 Положения о представительских расходах и иных расходах, связанных с представительской деятельностью органов местного самоуправления муниципального образования "Город Ижевск">

ВЕРХОВНЫЙ СУД УДМУРТСКОЙ РЕСПУБЛИКИ

Именем Российской Федерации

АПЕЛЛЯЦИОННОЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ
от 2 апреля 2014 г. по делу № 33-1178/2014

Судья: Стех Н.Э.

Судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда Удмуртской Республики в составе:
председательствующего судьи Кричкер Е.В.,
судей Ахкямова Р.Р., Соловьева В.А.,
при секретаре З.
рассмотрела в открытом судебном заседании в г. Ижевске 02 апреля 2014 года гражданское дело
по апелляционному представлению прокурора Октябрьского района г. Ижевска УР на решение Октябрьского районного суда г. Ижевска УР от 14 февраля 2014 года, которым
заявление прокурора Октябрьского района г. Ижевска о признании недействующим решения Городской думы г. Ижевска от 14 ноября 2013 года № 508 "О толковании пунктов 1.3 и 1.4 Положения о представительских расходах и иных расходах, связанных с представительской деятельностью органов местного самоуправления муниципального образования "Город Ижевск", утвержденного решением Городской думы г. Ижевска от 31 марта 2011 года № 87" с момента принятия и противоречащим ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст.ст. 2, 46 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ст.ст. 6, 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции" оставлено без удовлетворения.
Заслушав доклад судьи Верховного Суда УР Кричкер Е.В.; выслушав объяснения помощника прокурора УР Борзенковой Т.А., поддержавшей доводы апелляционного представления; объяснения представителя Городской думы г. Ижевска С.Э.Р. (доверенность № 01-15/Д-548 от 12 декабря 2012 года сроком по 31 декабря 2015 года, л.д. 45), полагавшей апелляционное представление необоснованным, Судебная коллегия

установила:

Прокурор Октябрьского района г. Ижевска УР (далее по тексту - Прокурор, заявитель) обратился в суд в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц с заявлением о признании недействующим с момента принятия и противоречащим закону решения Городской думы г. Ижевска от 14 ноября 2013 года № 508 "О толковании пунктов 1.3 и 1.4 Положения о представительских расходах и иных расходах, связанных с представительской деятельностью органов местного самоуправления муниципального образования "Город Ижевск", утвержденного решением Городской думы г. Ижевска от 31 марта 2011 года № 87" (далее по тексту - решение Городской думы г. Ижевска № 508).
Заявление мотивировал тем, что решение Городской думы г. Ижевска № 508 имеет нормативный правовой характер и наделено той же юридической силой, что и разъясняемый им нормативный правовой акт, но фактически не является конкретизирующим и разъясняющим действующую норму. Оспариваемое решение вносит неясность, допускает возможность злоупотреблений, создает предпосылки для развития коррупциогенных факторов. Заявитель полагает, что поскольку у Городской думы г. Ижевска отсутствовали полномочия в части толкования принятых ею местных нормативных правовых актов, то оспариваемое решение принято с нарушением установленного порядка подготовки и принятия муниципальных правовых актов, поэтому оно не может рассматриваться в качестве акта Городской думы г. Ижевска, не является официальным разъяснением и по форме не соответствует Конституции Российской Федерации. Кроме того, заявитель считает, что в оспариваемом им решении наличествуют не соответствующие действующему законодательству нормы, что влечет прямое нарушение интересов Российской Федерации, выраженное в нарушении принципов верховенства федерального законодательства и государственной целостности, установленных Конституцией Российской Федерации.
В связи с чем, Прокурор просил суд признать решение Городской думы г. Ижевска № 508 недействующим с момента принятия и противоречащим ст. 15 Конституции Российской Федерации, ст.ст. 2, 46 Федерального закона от 06 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее по тексту - ФЗ "Об общих принципах..."), ст.ст. 6, 7 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ "О противодействии коррупции".
В судебном заседании помощник прокурора Октябрьского района г. Ижевска в полном объеме поддержал заявленные требования, ссылаясь на доводы, изложенные в заявлении, просил их удовлетворить.
Представитель Городской думы г. Ижевска в судебном заседании с требованиями заявителя не согласилась, полагая их не подлежащими удовлетворению (л.д. 35 - 44).
Суд вынес вышеуказанное решение.
В апелляционном представлении Прокурор просит решение суда отменить, вынести по делу новое решение, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права.
Городская дума г. Ижевска представила в суд письменные возражения, в которых просит решение суда оставить без изменения, апелляционное представление - без удовлетворения.
Изучив и проанализировав материалы дела, выслушав участников апелляционного процесса, Судебная коллегия приходит к следующему.
Прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании противоречащим закону полностью или в части принятого и опубликованного в установленном порядке нормативного правового акта органа местного самоуправления, которым нарушаются права и свободы неопределенного круга лиц или Российской Федерации, гарантированные Конституцией Российской Федерации, законами и другими нормативными правовыми актами.
Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт или его часть противоречит федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, суд признает нормативный правовой акт недействующим полностью или в части со дня его принятия или иного указанного судом времени (часть 1 статьи 251, часть 2 статьи 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГПК РФ).
В силу статьи 330 ГПК РФ основаниями для отмены или изменения судебного решения суда в апелляционном порядке являются нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.
Судебная коллегия считает, что при рассмотрении настоящего гражданского дела суд первой инстанции допустил нарушение норм материального права.
Так, отказывая Прокурору в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что решение Городской думы г. Ижевска № 508 является муниципальным нормативным правовым актом, принятым в установленном порядке и не противоречащим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе тем, которые указаны в заявлении Прокурора.
Между тем, Судебная коллегия находит приведенные суждения суда ошибочными, основанными на неверном применении норм материального права.
В силу части 3 статьи 246 ГПК РФ при рассмотрении и разрешении дел, возникающих из публичных правоотношений, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований. В связи с чем, Судебная коллегия приходит к следующему.
Согласно статьям 7, 43 ФЗ "Об общих принципах...", статьям 49, 50, 52 Устава муниципального образования "Город Ижевск" (далее по тексту - Устав города) представительный орган муниципального образования (в рассматриваемом случае - Городская дума г. Ижевска) по вопросам местного значения, отнесенным к его компетенции, в том числе федеральными законами, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования (муниципальные правовые акты), а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования, которые подлежат принятию в порядке, установленном Регламентом работы Городской думы г. Ижевска, и обнародованию путем опубликования в официальных средствах массовой информации. После чего вступают в силу, если законодательством или Уставом города, а также самим решением Городской думы г. Ижевска не установлен иной порядок вступления его в силу (ст. 55 Устава города).
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 16 ФЗ "Об общих принципах..." к вопросам местного значения городского округа, в том числе относится формирование, утверждение, исполнение бюджета города и контроль за его исполнением.
Аналогичная правовая норма закреплена подпунктом 1 пункта 1 статьи 9 Устава города.
Согласно подпункту 2 пункта 1 статьи 26 Устава города, утверждение бюджета города и отчета о его исполнении находится в исключительной компетенции Городской думы г. Ижевска. При этом, в силу подпункта 14 пункта 2 статьи 26 Устава города, к компетенции Городской думы относится установление размера расходов на содержание органов местного самоуправления муниципального образования "Город Ижевск".
С целью установления порядка выделения и использования средств бюджета города на представительские расходы и иные расходы, связанные с представительской деятельностью органов местного самоуправления г. Ижевска, а также в целях регламентации отчетности использования указанных средств решением № 87 от 31 марта 2011 года Городская дума г. Ижевска утвердила Положение "О представительских расходах и иных расходах, связанных с представительской деятельностью органов местного самоуправления муниципального образования "Город Ижевск" (далее по тексту - Положение). Данное Положение разработано в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса РФ и ФЗ "Об общих принципах...", вступило в силу с 01 января 2011 года и опубликовано в газете "Известия Удмуртской Республики" за № 37 от 08 апреля 2011 года (л.д. 12 - 17).
Пункт 1.2 Положения определяет целевое назначение представительских и иных расходов, связанных с осуществлением представительской деятельности органов местного самоуправления муниципального образования "Город Ижевск". Им является обеспечение мероприятий по установлению сотрудничества органов местного самоуправления с другими организациями и формирование взаимовыгодных отношений в интересах муниципального образования "Город Ижевск".
Пункт 1.3 Положения связывает представительские расходы исключительно с проведением официальных приемов, обслуживанием официальных делегаций и официальных лиц органов местного самоуправления г. Ижевска, понятие которых дано в пункте 1.6 Положения, а также с проведением указанными лицами переговоров, совещаний, конференций, с целью установления и (или) поддержания взаимовыгодного сотрудничества. Кроме того данным пунктом определены направления расходования представительских расходов, связанных с проведением и обслуживанием указанных в данном пункте представительских мероприятий.
В пункте 1.4 Положения дано понятие иных расходов, связанных с представительской деятельностью, на проведение мероприятий в которых принимают участие представители органов местного самоуправления муниципального образования "Город Ижевск", понятие которых дано в п. 1.5 Положения. В частности, это расходы, связанные с участием последних в торжественных, праздничных, траурных и других официальных мероприятиях органов местного самоуправления, в торжественных приемах в органах местного самоуправления г. Ижевска, организованных для отдельных категорий граждан и иных представителей общественности, которые направлены на достижение целей, определенных пунктом 1.2 Положения (л.д. 12 - 14).
14 ноября 2013 года Городская дума г. Ижевска приняла решение за № 508 "О толковании пунктов 1.3 и 1.4 Положения о представительских расходах и иных расходах, связанных с представительской деятельностью органов местного самоуправления муниципального образования "Город Ижевск", утвержденного решением Городской думы города Ижевска от 31 марта 2011 года № 87", которое было опубликовано в газете "Известия Удмуртской Республики" за № 133 от 26 ноября 2013 года (л.д. 11).
Судебная коллегия констатирует, что на момент принятия и опубликования данного решения ни ФЗ "Об общих принципах...", ни Устав города не наделяли представительный орган местного самоуправления правом официального толкования принятых им муниципальных правовых актов. Соответствующие изменения были внесены в Устав города решением Городской думы № 516 только 19 декабря 2013 года. Между тем порядок, в котором следует осуществлять официальное толкование муниципальных правовых актов, в городе отсутствует.
Оспариваемым решением представительские и иные расходы, связанные с представительской деятельностью, определенные пунктами 1.3 и 1.4 Положения, дополнены расходами на осуществление мероприятий в виде торжественных приемов и выездных совещаний с участием представителей органов местного самоуправления (в том числе лица, замещающие муниципальные должности, депутаты Городской думы города Ижевска, муниципальные служащие), которые могут проводиться как в зданиях органов местного самоуправления, так и за их пределами (в иных помещениях).
Судебная коллегия признает, что в результате толкования (разъяснения) действующих правовых актов происходит установление их содержания, направленное на раскрытие выраженной в них воли законодателя. Из чего следует, что толкование действующих правовых норм не допускает их изменения (дополнения), либо провозглашения новых, т.е. нормотворчества.
Сопоставив и проанализировав пункты 1.2 - 1.6 Положения с оспариваемым Прокурором решением Городской думы г. Ижевска № 508, Судебная коллегия приходит к выводу, что последнее дополняет пункты 1.3 и 1.4 Положения дополнительными мероприятиями, расходы на проведение которых относит к представительским и иным расходам, связанным с представительской деятельностью, чем фактически изменяет смысл пункта 1.2 Положения, содержащего четкую формулировку целевого назначения представительских и иных расходов, связанных с осуществлением представительской деятельности органов местного самоуправления муниципального образования "Город Ижевск", заключающийся в обеспечении мероприятий по установлению сотрудничества органов местного самоуправления с другими организациями, а также в формировании взаимовыгодных отношений в интересах муниципального образования "город Ижевск", что дает возможность для злоупотреблений в части нецелевого расходования бюджетных средств.
Так, пункты 1.3 и 1.4 Положения дополнены мероприятиями, расходы на проведение которых отнесены к представительским и иным расходам, связанным с представительской деятельностью, а именно: торжественными приемами и выездными совещаниями с участием исключительно представителей органов местного самоуправления, что изменяет целевое назначение расходов, связанных с их проведением (п. 1.2 Положения). Данный вывод следует из того, что среди мероприятий, указанных в пункте 1.3 Положения, расходы, на проведение которых отнесены к представительским, торжественные приемы и выездные совещания с участием представителей органов местного самоуправления отсутствовали; а пунктом 1.4 Положения была предусмотрена возможность проведения торжественных приемов и совещаний, однако с участием не только представителей органов местного самоуправления, но и иных лиц (в том числе представителей общественности, других муниципальных образований и прочих участников), то есть в целях, конкретно определенных пунктом 1.2 Положения.
При таких обстоятельствах Судебная коллегия приходит к выводу, что решением Городской думы г. Ижевска № 508 осуществлено не толкование действующих правовых норм, а фактически в действующее Положение внесены изменения и дополнения, что является нормотворчеством.
В ходе рассмотрения настоящего дела суд первой инстанции установил, что оспариваемое решение Городской думы г. Ижевска является нормативным правовым актом, что не оспаривалось представителем Городской думы г. Ижевска в суде апелляционной инстанции. Вместе с тем, Судебная коллегия не может согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что данное обстоятельство не свидетельствует о противоречии решения Городской думы г. Ижевска № 508 действующему законодательству.
Так, суд пришел к выводу, что решение Городской думы г. Ижевска № 508 разработано и принято в порядке, установленном Регламентом работы Городской думы г. Ижевска, утвержденным решением Городской думы г. Ижевска от 28 февраля 2013 года № 393 (далее по тексту - Регламент Городской думы г. Ижевска), для внесения, предварительного рассмотрения и принятия муниципальных правовых актов, с чем Судебная коллегия не может согласиться, поскольку ни ФЗ "Об общих принципах...", ни Устав города Ижевска и Регламент Городской думы г. Ижевска не предусматривают возможность принятия муниципальных нормативных правовых актов путем толкования действующих муниципальных нормативных правовых актов.
Кроме того, толкование муниципального правового акта не входит в систему муниципальных правовых актов, установленную статьей 43 ФЗ "Об общих принципах..." и статьей 50 Устава города, а потому не может быть таковым признано.
Разделом 2 Регламента Городской думы г. Ижевска установлен порядок внесения проектов муниципальных правовых актов в Городскую думу и их предварительное рассмотрение.
Согласно статье 19 данного Регламента, проект решения должен содержать ссылку на законодательные акты, в соответствии с которыми он принимается, а также нормы, которые устанавливаются, утверждаются или отменяются (признаются утратившими силу) проектом решения. Кроме того, в пояснительной записке к проекту решения требуется указать перечень проектов решений, которые необходимо отменить, изменить либо дополнить, в связи с принятием вносимого проекта решения (п. 2 ст. 19 Регламента).
Из чего следует, что Городская дума г. Ижевска вправе разрабатывать новые муниципальные нормативные правовые акты, либо вносить изменения (дополнения), отменять, признавать утратившими силу ранее действующие муниципальные нормативные правовые акты.
Таким образом, действующее законодательство не допускает возможность изменения (дополнения) нормативных правовых актов путем их толкования.
В связи с чем, вывод суда первой инстанции о том, что оспариваемое решение Городской думы г. Ижевска № 508 принято в соответствии с установленным порядком принятия нормативных правовых актов, является ошибочным.
Пунктом 17 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 года № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части" (далее по тексту - постановление Пленума ВС РФ № 48) разъяснено, что при рассмотрении дела по существу суду надлежит выяснять порядок принятия нормативного правового акта, в частности полномочия органа (должностного лица) на издание нормативных правовых актов и их пределы; форму (вид), в которой орган (должностное лицо) вправе принимать нормативные правовые акты; предусмотренные правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе правила их опубликования.
Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.
Учитывая, что Городской думой г. Ижевска был нарушен установленный порядок принятия оспариваемого решения, то у суда первой инстанции имелись основания для признания его недействующим без исследования других обстоятельств по делу.
В связи с чем, решение суда первой инстанции не может быть признано законным и подлежит отмене.
Поскольку в деле отсутствуют доказательства того, что до вынесения настоящего апелляционного определения решение Городской думы г. Ижевска № 508 применялось, в результате чего нарушались права и законные интересы граждан (организаций), то указанное решение подлежит признанию недействующим со дня вступления настоящего апелляционного определения в законную силу (п. 28 постановления Пленума ВС РФ № 48).
Руководствуясь ст. 328 ГПК РФ, Судебная коллегия

определила:

Решение Октябрьского районного суда города Ижевска Удмуртской Республики от 14 февраля 2014 года отменить, вынести по делу новое решение, которым заявление прокурора Октябрьского района г. Ижевска о признании незаконным и недействующим с момента принятия решения Городской думы г. Ижевска от 14 ноября 2013 года № 508 "О толковании пунктов 1.3 и 1.4 Положения о представительских расходах и иных расходах, связанных с представительской деятельностью органов местного самоуправления муниципального образования "Город Ижевск", утвержденного решением Городской думы г. Ижевска от 31 марта 2011 года № 87" удовлетворить частично.
Признать недействующим с момента вынесения настоящего апелляционного определения решение Городской думы г. Ижевска от 14 ноября 2013 года № 508 "О толковании пунктов 1.3 и 1.4 Положения о представительских расходах и иных расходах, связанных с представительской деятельностью органов местного самоуправления муниципального образования "Город Ижевск", утвержденного решением Городской думы г. Ижевска от 31 марта 2011 года № 87".
Требования прокурора Октябрьского района г. Ижевска в части признания решения Городской думы г. Ижевска от 14 ноября 2013 года № 508 недействующим с момента его принятия, оставить без удовлетворения.
Апелляционное представление прокурора Октябрьского района г. Ижевска УР удовлетворить частично.

Председательствующий судья
КРИЧКЕР Е.В.

Судьи
АХКЯМОВ Р.Р.
СОЛОВЬЕВ В.А.


------------------------------------------------------------------